特别需要指出的是：在上述1829/2003号“有关转基因食品和饲料的条例”通过之前，欧盟曾经为某些转基因食品的上市规定了“简易程序”。欧盟1997年颁布的258/97号“有关新食品和新食品成分的条例”曾规定：对于那些与传统食品在构成、营养价值、用途、有害物含量等方面“实质性相似”的转基因食品，开发商无需申请管制机构对其进行正式风险评估，而只需在上市时通知欧盟委员会，并呈交这种转基因食品与传统食品“实质性相似”的科学证据或由成员国管制机构颁布的认可意见即可。这是因为根据OECD颁布的评估转基因食品安全性的指南，转基因食品和与其相对应的传统食品是否“实质性相似”是评估转基因食品安全性的关键。如果食品虽然是由转基因技术制造的，但却在各个方面都与传统食品“实质性相似”，就会被认为与传统食品具有相同的安全性。典型的实例是虽由转基因生物制成，但在经过深加工后已不含转基因生物或转基因蛋白质的食品。



　　但是，最新通过的1829/2003号“有关转基因食品和饲料的条例”彻底废除了“简易程序”。欧盟的理由是：转基因食品是否与传统食品“实质性相似”，只有在经过风险评估过程后才能认定。但欧盟也承认：258/97号条例生效后，有13种与传统食品具有“实质性相似”的进口转基因食品根据“简易程序”而上市销售，引起了欧盟消费者的忧虑。这种来自公众的压力也是欧盟废弃“简易程序”的重要原因。这样，那些已经被公认为与传统食品“实质性相似”，并早已在其他国家上市销售的转基因食品在进入欧盟市场之前，必须再经过一轮耗费财力、人力和物力的风险评估与审批程序，实际上对转基因食品起到了增加进口费用和时间的技术贸易壁垒作用。



　　与欧盟阵营相反，美国等国反对根据转基因食品的生产制造方法对其进行特殊管制，而是认为无论食品由何种技术生产制造，都应按照同样的标准进行管制。因此对于任何食品都只应考察其本身是否会给人类健康和生态环境造成威胁，而无论其是否为转基因技术的产物。FDA“食品安全与应用营养学中心”主任JosephLevitt也指出“我们对于生物工程食品的基本政策是它们与传统食品没有本质上的不同。”基于这一思想，美国并没有像欧盟那样制定一系列专门法律用于管制转基因食品，而是将转基因食品直接纳入保护人类健康和生态环境的现有法律管制框架之内。只有少数情况下，转基因食品才被认为可能带来额外的风险，而在风险评估和审批程序方面有特殊的要求和标准。



　　负责管制食品的“联邦食品和药品管理局”(FDA)明确宣布：管制来源于转基因作物的食品与管制来源于传统作物食品的方法完全相同。无论食品是通过何种技术和方法开发制作而成，都是根据食品的客观特征和用途加以管制的。开发制造食品的方法本身虽然有时可以帮助理解食品的安全性和营养特征，但检查食品安全的关键因素仍然是食品的特征，而不是使用的新方法。因此现有管制食品安全的法律规定完全适用于转基因食品。



　　因此，FDA管制转基因食品的唯一法律依据就是美国《食品、药品和化妆品法》第402条(a)(1)款和第409条。402条(a)(1)款规定，如果在食品中加入了有毒或有害的物质，导致食品有害于健康，或加入了通常是有害的自然物质，食品就被认为是“掺假的”，则FDA可以追究销售掺假食品者的法律责任。第409条规定：在食品中使用化学添加剂之前，食品制造商必须向FDA证明化学添加剂的安全性。但是，这两条规定并不意味着使用新的食品成分或化学添加剂的食品在上市前都必须向FDA申请批准。相反，该法同时规定：“一般被认为是安全”（generallyrecognizedassafe，简称GRAS）的新成分和添加剂可以不经过FDA的检测和审查而直接上市销售（注：正是根据GRAS条款，许多源于自然物质的食品成分，如盐、胡椒、醋、蔬菜油、几千种调味品和自然香料，以及许多化学调味品，如甜味剂、防腐剂、人工香料等，都可以不经过FDA的检测和审查和直接销售。FDA认为并不需要为了保护公众健康而对每一个食品添加剂都进行上市前的审查，否则会给FDA和食品工业造成难以承受的负担。而一种食品成分或添加剂是否具有GRAS的地位、是否需要经过FDA的审查则由食品制造商自己进行判断。这意味着如果食品制造商认定自己开发的新型食品是安全的，就可以直接上市销售。只有在其对新型食品的安全性感到难以把握时，才会在食品上市前咨询FDA，由FDA对食品进行检测和分析。如果食品制造商自认为食品属于GRAS，但实际上却产生了安全问题，则需要负法律责任。而FDA也可以依自己的职权对新型食品进行监管。



　　这套针对传统新食品成分和食品添加剂的“自律”型法律管制方法被FDA原封不动地用来管制转基因食品。早在1986年7月26日，FDA就会同设在“总统执行办公室”中的“科学和技术政策办公室”声明FDA将使用现有法律体制管制转基因食品。FDA指出：如果源于转基因作物品种，或被移入了转基因材料的转基因食品不属于GRAS、有可能引起安全问题，则需要根据《食品、药品和化妆品法》第409条的规定在上市前受到FDA的审查。但是，FDA同时认为：根据经验，移入食品的转基因材料通常并不会引发安全问题。用法律术语说，就是该转基因材料被推定为属于GRAS。只有在转基因材料表达的产品，如蛋白质、碳水化合物、脂肪或油等物质可能与传统的食品成分在结构、功能或构成上有极大差别时，这类物质才可能不是GRAS，需要在上市前经过FDA的批准。但一般情况下，FDA并不会主动对转基因食品进行审查，只有在食品制造商无法确定转基因食品的安全性时，才会向FDA进行咨询（注：美国Calgene公司在将其开发的转基因西红柿品种FAVRSAVR上市前，就曾请求过FDA对此种转基因品种进行过安全评估，FDA中的食品安全委员会经过评估后认定其符合安全标准。但在实践中，美国的食品制造商即使确定其开发的转基因食品非常安全，也往往向FDA进行非正式咨询。



　　值得注意的是，美国最近也出现了对转基因食品加以特殊管制的倾向。2000年9月，美国发生了轰动一时的“星联”(Starlink)转基因玉米事件。“星联”转基因玉米是美国Aventis公司为用于喂养家畜和工业用途而开发的，并不能作为人用食品而销售。但在Aventis公司制造的一种食用玉米薄饼中却发现了这种转基因玉米成分。Aventis公司立即从市场上撤回了成千上万吨玉米薄饼，但仍有几十名消费者称自己因食用了这种玉米薄饼而出现了起疹子、腹泻、呕吐和发痒等症状。“星联”事件促使FDA考虑加强管制，防止类似事件的发生。2001年1月8日，FDA发布了“有关生物工程食品上市前通知的建议”，建议通过立法强制要求食品制造商在将转基因食品投放市场之前120天通知FDA，并向公众公布有关信息。但是，这一建议迄今尚未转变为实际的立法。



　　三、对待消费者“知情权”态度的差异：“特殊标签”与“普通标签”



　　欧盟认为：消费者对食品的知情权是消费者所享有的基本权利，因此必须使消费者知晓市场上出售的食品是否由转基因技术制造，并做出是否购买的自主决定。欧盟于1997年颁布的258/97号“有关新食品和新食品成分的条例”曾规定：对于在构成、营养价值和用途方面与传统食品不具有“实质性相似”的转基因食品和食品成分必须贴有专门标签，告之消费者食品由转基因技术制成，以及转基因技术改变了原有食品的哪些特征、新特征对人类健康可能产生的影响、新特征与宗教伦理观念可能发生的冲突。



　　然而，1997年之后，美国、加拿大等国用转基因大豆和玉米生成的食品和食品原料开始在欧盟上市。其中许多是与传统食品和食品原料“实质性相似”，因而无需贴标签的，这引起了许多欧洲消费者的忧虑和反对。鉴于此，欧盟对转基因食品标签的要求日趋严格。1998年颁布的1139/98号“有关由转基因生物制成的特定食品的强制性标签标志条例”规定由转基因大豆和转基因玉米制成的食品必须使用特别标签加以清楚地说明，而不再考虑这些食品是否与传统食品“实质性相似”。但其他无法检测出是否具有转基因成分，很难监督标签内容是否准确的转基因食品，仍然无需贴上特殊标签。2000年，第50/2000号“有关含有由转基因生物或经基因改变制成的添加剂和调味素的食品和食品成分的标签条例”再次拓展了强制性标签的适用范围，规定对于那些含有由转基因技术制成的添加剂和调味素的食品和食品成分，也必须按同一标准使用特别标签。唯一的例外是：如果在常规农作物的栽培、收获、运输、储存和加工成食品过程中，转基因成分仍然意外地混入食品成分中，只要该成分中的转基因材料总量不超过这种食品成分的1%，就不需要加以特殊的标签予以标志。但生产商必须提出证据证明他已采取了适当措施避免转基因生物的混入。



　　而2003年9月通过的1829/2003号“有关转基因食品和饲料的条例”和1830/2003号“有关转基因生物追踪性和标签、有关由转基因生物制成品的追踪性和标签条例”，对转基因食品的标签规定更为严格。它们规定无论是否能够检测出食品中的转基因成分，也无论转基因食品是否与传统食品“实质性相似”，只要食品包含转基因生物或由转基因生物制成，均需特殊标签加以标志。新条例对免贴标签的条件规定得更为苛刻：只有食品中混入转基因成分的情况是偶然的或是在技术上不可避免的，含量为0.9%之下时，才可以不贴标签。如果混入的转基因成分来源于已被“欧盟食品安全局”认为不具有风险，但尚未批准上市销售的转基因材料，则只有含量低于0.5%，而且已经存在检测手段时，才可以免贴标签。



　　与欧盟对转基因食品采取的强制性特殊标签制度不同，美国认为消费者的“知情权”并不足以推翻原有法律的框架、对转基因食品应和普通食品适用同样的标签要求。美国《食品、药品和化妆品法》第403(a)(1)条规定：不得使用虚假的或具有误导性的标签；第201(n)条进一步规定：如果标签没有反映实质性的信息，就具有误导性。FDA认为：只有与食品本身特征有关的信息才是“实质性的信息”。因此，当食品可能引起特殊的健康或环境风险，或食品标签上的其他陈述可能具有误导性，或食品表面上使消费者以为与另一种食品实质性相似，但却并不相似时，才需要贴上特殊的标签对这些情况加以说明。而食品的制造方法，包括通过转基因技术制造，并不是需要在标签上披露的“实质性信息”。要求在标签上说明食品来源于转基因技术“既缺乏科学依据，又没有法律基础”。但是，如果转基因技术实质性地改变了食品的构成，包括改变了食品的营养成分、保藏和烹饪条件，可能影响食品的安全特性或营养质量，或可能导致过敏反应时，就需要通过标签加以说明。例如，如果西红柿中含有从花生中移入的转基因蛋白质，而又缺乏食用这种蛋白质不会引起花生过敏者过敏的证据时，就需要通过标签警告那些对花生过敏者，即使这种西红柿的基本口味和结构并没有发生变化。但是，FDA同时认为：转基因食品制造商可在自愿的基础上，在标签上对食品的转基因性质进行说明。